5G頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃歐美為何能搶先？

　　2016年11月10日，歐盟發(fā)布了5G頻譜戰(zhàn)略，確定5G初期部署的頻譜與布局。這是繼2016年7月14日，美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)正式公布將24GHz以上頻段用于5G移動寬帶運營新規(guī)則之后，在5G頻譜主導權(quán)爭奪中的又一重磅舉措。

　　曾幾何時，工信部苗圩部長在2016年第一屆全球5G大會上，提出了“強化頻率統(tǒng)籌。依托國際電信聯(lián)盟，加強溝通協(xié)調(diào)，力爭形成更多5G統(tǒng)一頻段”的倡議，而且眾多高層人士已將我國列入全球5G競爭的第一陣營?？墒牵鎸韯輿皼暗臍W美5G頻譜戰(zhàn)略的先行與挑戰(zhàn)，我國為何成為“落伍者”?

　　解此疑慮，須探討歐美與我國頻譜管理與規(guī)劃的差別及我國的薄弱之處。

　　歐美國家級支持奠定5G頻譜規(guī)劃基礎

　　以美國為例，美國在頻譜資源配置與應用領域雄踞全球之首多年，形成了完備與運行順暢的法律法規(guī)體系，成為美國針對全球頻譜“熱點”及時發(fā)布頻譜規(guī)劃的有力保障。

　　首先，美國的國家立法保障了頻譜戰(zhàn)略的實施。早在2009年1月美國眾議院通過的《2009美國復蘇與再投資法案》中，就指示FCC制定一份國家寬帶計劃，在未來10年使頻譜分配和使用具有更大的透明度。

　　由上可見，美國寬帶戰(zhàn)略頻譜規(guī)劃是以國會立法和總統(tǒng)簽署頻譜法令為基石而逐步推進與落實，也為頻譜規(guī)劃實施中的利益協(xié)調(diào)奠定了法律基礎。同時，需要國家相關戰(zhàn)略的支持，美國總統(tǒng)奧巴馬于2010年發(fā)布了“釋放無線寬帶革命”計劃，以總統(tǒng)指令的方式推行國家寬帶戰(zhàn)略。

　　在此戰(zhàn)略指導下，美國將提升頻譜支持能力置于國家高度的戰(zhàn)略之中，繼而美國商務部發(fā)布《將500MHz頻譜用于無線寬帶的計劃與時間表》。2012年，美國FCC發(fā)布《2012-2016年FCC戰(zhàn)略規(guī)劃》。正是美國的立法保障，以及國家領導人的指令和頻譜管理者的不斷修訂與演進的頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃，才保證了美國可在短短的一個月內(nèi)完成為5G重新分配高頻段頻譜的設想，并搶先出臺相關的頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃。

　　歐盟出臺5G頻譜戰(zhàn)略也是做足了“功課”。為說服歐盟各成員國就頻譜政策進行協(xié)作，實現(xiàn)更有效的頻譜管理，歐盟在頻譜政策方面賦予無線電頻譜政策小組(RSPG)更多的權(quán)力，負責從戰(zhàn)略層面向歐盟委員會提供頻譜策略觀點、建議和研究報告，同時提出關于成立歐盟中央頻譜監(jiān)管機構(gòu)的設想。

　　RSPG在歐盟授權(quán)下，于2016年6月制定5G頻譜戰(zhàn)略草案，在歐盟范圍內(nèi)公開征求意見，又經(jīng)過3個月的研究和協(xié)商，于2016年11月10日正式發(fā)布歐盟5G頻譜戰(zhàn)略。如此迅捷的行動與緊密的環(huán)環(huán)相接，正是歐盟總體發(fā)展戰(zhàn)略在頻譜領域的再現(xiàn)。

　　我國5G頻譜戰(zhàn)略推進遲緩之溯源

　　我國的IMT-2020(5G)推進組早已布局謀劃5G路線圖并推進相關標準的制定工作。其中，IMT-2020(5G)推進組頻率工作組完成了3GHz試驗頻率的研究，同時研究25GHz、28GHz、30GHz、40GHz等備選的高頻段。

　　我國無線電管理“十三五”規(guī)劃中也明確提出，要為IMT-2020(5G)儲備不低于500MHz的頻譜資源。工信部無線電管理局負責人表示：“為實現(xiàn)國家 十三五 規(guī)劃信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標，保障我國在5G時代的引領地位，我國迫切需要明確5G頻譜布局并盡早確定可用頻段。”但是，至今我國尚無推出5G頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃的跡象。

　　如此局面的形成，應追溯我國頻譜管理與配置的一貫作風，即至今我國在移動通信領域沒有任何正式發(fā)布的國家級頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃。回顧2G到4G時代的發(fā)展過程，先是跟隨西方國家的頻譜配置，而后在3G與4G的TDD模式中展現(xiàn)了我國自主分配頻譜的意識與魄力。

　　但是，都沒有形成國家級的頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃，皆以國家職能部門的通知形式，將頻譜直接分配給相關運營商。關于因新的頻譜規(guī)劃與配置而產(chǎn)生的戰(zhàn)略作用、布局與意義，皆散見于相關會議、總結(jié)、相關部門文件或領導講話中，無法形成國家級頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃。因此，我國若推出5G頻譜規(guī)劃既缺乏國家級頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃的支撐，也沒有法律法規(guī)以及各涉頻部門應遵循的規(guī)則制約，僅由IMT-2020(5G)推進組的頻率工作組怎能擔起5G頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃的重任?

　　縱觀國際頻譜風云，許多國家都推出了面向全球的中長期頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃。美國在2008年3月，由國家電信和信息管理局(NTIA)公布《聯(lián)邦機構(gòu)頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃》，規(guī)劃主要包括階段性戰(zhàn)略目標、無線電新技術與頻譜資源管理新方法、頻譜使用情況與未來頻譜需求等。進而美國商務部于2009年10月發(fā)布《2008財政年度頻譜政策改革計劃進展報告》，對資金使用、新技術開發(fā)、項目進展和交付成果狀態(tài)等內(nèi)容進行了闡述。

　　美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)于2009年發(fā)布《2009-2014年FCC戰(zhàn)略規(guī)劃》，之后又更新發(fā)布了《2012-2016年FCC戰(zhàn)略規(guī)劃》。另外，澳大利亞通信和媒體局(ACMA) 于2014年9月，發(fā)布了《未來5年ACMA(2014-2018) 頻譜需求分析與戰(zhàn)略方向》的文件，闡述了澳大利亞ACMA在制定5年頻譜展望、確定ACMA短期到中期的戰(zhàn)略方向和重點事項以應對頻譜需求，并確保國家利益。英國也制定發(fā)布了《頻譜管理戰(zhàn)略--Ofcom未來10年頻譜管理的方法和重點》，明確了在未來10年內(nèi)的重點業(yè)務的頻譜需求，以及頻譜管理方式的變革方向。

　　歐盟早在2010年5月就發(fā)布了《數(shù)字議程進展報告2011》，其中包括建議歐盟各成員國在2013年之前將一部分有價值的廣播頻率提供給移動運營商，并要求其27個成員國將700MHz頻段分配給移動寬帶網(wǎng)。

　　以上例證表明，正是我國至今忽視乃至無視國家頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃的研究、制定、公布與推廣貫徹，才導致我國在頻譜配置與應用領域從跟隨向自主的轉(zhuǎn)型中迷失方向，也成為在5G頻譜戰(zhàn)略競爭中落在歐美之后的重要原因。

　　呼喚我國“頻譜路線圖”盡快出臺

　　亡羊補牢，猶未為晚。我國可立足國內(nèi)“寬帶中國”戰(zhàn)略，推進5G頻譜規(guī)劃盡快推進頻譜路線圖。2013年8月，國務院發(fā)布《“寬帶中國”戰(zhàn)略及實施方案的通知》，明確提出“盡快研究確定國家寬帶無線發(fā)展各階段的頻譜需求，梳理無線頻譜分布和利用狀況。加快研究頻譜規(guī)劃方案，制定頻譜中長期規(guī)劃，明確無線頻譜綜合利用的時間表和路線圖。” 這是我國首次以頻譜路線圖的方式，強調(diào)頻譜資源對寬帶戰(zhàn)略乃至國民經(jīng)濟發(fā)展的重大影響。

　　首先，實施“頻譜路線圖”需要立法?？稍谝研抻啺l(fā)布的《中華人民共和國無線電管理條例》基礎上，對“頻譜路線圖”所涉及的5G擬規(guī)劃頻譜配置以文件形式予以法律闡釋，奠定法律地位。同時，頻譜路線圖中5G擬規(guī)劃頻譜需要國家管理機構(gòu)制定和頒布相應的需求與規(guī)劃，以實現(xiàn)頻譜支持能力的固化，主要包括階段性戰(zhàn)略目標、無線電新技術與頻譜資源管理新方法、頻譜使用情況與未來頻譜需求等。實現(xiàn)國家無線電管理“十三五規(guī)劃”中關于完善陸地移動通信頻率規(guī)劃，適時開展公眾移動通信頻率調(diào)整重耕，為IMT-2020(5G)儲備不低于500MHz 的頻譜資源的目標。

　　其次，5G頻譜規(guī)劃必然打破己有利益格局，應對隱藏在頻譜資源背后的利益之爭依法進行協(xié)調(diào)。另外，提升頻譜資源支持能力，離不開對傳統(tǒng)的頻譜管理模式的變革。國家無線電管理“十三五規(guī)劃”中也明確完善頻率動態(tài)管理機制，推進頻率利用由獨享模式向共享模式轉(zhuǎn)變。未來5G頻譜資源配置一定要打破“獨有”而實行“共享”，正如國家無線電管理機構(gòu)負責人所言：“解決頻譜資源需求大戶5G的用頻需求，基于6GHz以上高頻段的不同業(yè)務共享是大勢所趨。”

　　最后，國外頻譜路線圖的重要內(nèi)容還表現(xiàn)在追求頻譜資源效益最大化，制定與執(zhí)行靈活的以市場為導向的頻譜資源分配政策，促進頻譜交易二級市場發(fā)展。國家無線電管理“十三五規(guī)劃”提出：制定適合我國國情和市場環(huán)境、體現(xiàn)不同類別應用特征的頻譜資源市場化策略和方案。綜合運用行政審批和市場化配置等多種手段分類配置頻譜資源。

　　頻譜資源是構(gòu)建全球信息技術、科技創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展競爭新優(yōu)勢的關鍵戰(zhàn)略資源，并以其稀缺性日益成為新形勢下國際博弈和競爭的戰(zhàn)略熱點。因此，5G的來臨，頻譜資源的國際化爭奪愈發(fā)激烈，5G的進展對頻譜資源的依賴愈加嚴重，5G話語權(quán)的掌控離不開頻譜資源的支持。因此，借5G“東風”突破各種障礙，實現(xiàn)國家寬帯戰(zhàn)略中頻譜路線圖的落地，將是我國5G征程中的重要一環(huán)。