淺析互聯網互聯互通現狀與監(jiān)管

1 引言

　　近來，互聯互通這個曾經只屬于電話網的名詞，越來越多地和互聯網聯系在一起。遺憾的是，當互聯互通被頻繁提起的時候，更多是在發(fā)生了互聯互通障礙的時候。面對越來越多的抱怨和投訴，互聯網的互聯互通到底出了什么問題？能否找到標本兼治的解決方法？監(jiān)管的重點在哪里？困難在哪里？

2 目前互聯網互聯互通存在的問題

　　對用戶而言，目前互聯網網間互聯最大的問題就是部分網絡之間通信質量較差，跨網訪問速度慢。根據信息產業(yè)部12300用戶投訴熱線和部長信箱的統(tǒng)計，2006年關于互聯網互聯互通的投訴中，有6成多是反映電信-網通之間南北互聯不暢的，3成多是反映電信或網通與其他規(guī)模較小的網絡之間的互聯不暢的。這里不妨引用幾封投訴的原文：

　　“在上海用電信的上網服務，我給北方的客戶發(fā)E-mail經常會有收不到的問題”。“我們公司的Web服務器在電信機房，網通用戶訪問主頁時斷時續(xù)”。“現在大一點的網站除了做電信的服務器之外，必須加網通的鏡像服務器，很多游戲公司也必須開網通服務器與電信服務器，上海與北京的網民居然無法到一個服務器上進行游戲”。

　　“我家安裝了鐵通南通分公司包年的ADSL寬帶，可是經常上網不能訪問南通熱線網站，鐵通南通分公司的工作人員總是說南通熱線屬于南通電信建立的網站”。

　　“大量的網吧為了增加速度、減少掉線，還花錢購買一種特殊的設備，同時接入網通和電信的線路，訪問哪個運營商的網站時就自動切換到哪家的線路上。還有的IT企業(yè)甚至從國際端口繞道出去，再折回國內以跨過‘長江’。”

　　可見，一旦互聯網互聯不暢，無論是個人用戶還是企業(yè)用戶乃至ISP，ICP，都會受到影響。互聯網已經成為人們生活的一部分，用戶對互聯網通信質量的變化越來越敏感，對服務的要求越來越高?；ヂ摼W的應用已不僅僅局限于瀏覽和下載，有越來越多社會、經濟活動（如金融、證券、營銷）等通過網絡進行，如果因為網絡原因影響這些應用，將很可能引發(fā)社會事件，產生不良后果。長期的互聯不暢，也必將影響我國互聯網產業(yè)的健康發(fā)展。

3 影響互聯網互聯互通的原因分析

　　簡單地看，網間通信質量差，訪問速度慢，最直接的原因不外乎兩個：

　　（1）網間互聯帶寬資源不足；

　?。?）運營商網絡配置（如路由策略）對跨網訪問的限制。例如，運營商可能限制其他網絡的用戶訪問本網的部分資源，還可能在路由策略中優(yōu)先疏通本網內的流量，而把跨網流量放在較低的優(yōu)先級。

　　那么，為什么互聯帶寬總是不能滿足需求？運營商為什么會限制跨網訪問？背后又存在哪些更深層的原因呢？

　　●網絡規(guī)模的差異性。國際上，互聯網骨干網往往是指那些規(guī)模較大、甚至只運營核心網絡不從事接入業(yè)務的網絡。而在我國，互聯網骨干網的界定標準是是否具有獨立的國際出入口，這種管理方式是出于引入競爭、滿足部分行業(yè)公益需求的目的。實際上，超過90%的網絡用戶、信息資源都集中在中國電信和中國網通的互聯網上。相比起來，雖然都被稱為互聯網骨干網，其他幾個網絡的規(guī)模要小很多。這種規(guī)模上的差異，必然導致運營商利益需求的不平衡，引發(fā)互聯互通問題。

　　●網絡架構的特殊性。南北拆分后，原來的Chinanet一分為二，北方分給中國網通，南方分給中國電信。雖然后來兩企業(yè)逐步補全了網絡，形成兩張全國性的網絡，但是均無法在對方的領地有很大發(fā)展?？傮w格局依然是中國網通在北方占據主導地位，中國電信在南方占據主導地位，雖然總體規(guī)模相當，但就每個局部地區(qū)來看，仍存在不小的規(guī)模差異?；ヂ摷軜嬌?，兩網的互聯一直依靠北京-上海、北京-廣州的兩路長途電路完成，兩網沒有建立本地互聯。全國所有的骨干網互聯點都集中在北京、上海、廣州。在這種獨特的網絡格局和互聯模式下，網間的問題并不簡單。

　　●投入產出的失衡。由于互聯網發(fā)展的歷史原因，普遍采用簡單包月制資費，使得用戶可以不必擔心占用多少網絡資源，不必顧慮按流量支付費用的問題，而一些網絡新技術，比如P2P，會大量占用帶寬資源。據統(tǒng)計，P2P應用占用的帶寬達到互聯網總帶寬的40%~60％，許多用戶都是長時間在線大量下載的?；ヂ摼W業(yè)務增量不增收，存在帶寬占用多業(yè)務收入少的現象。部分運營商反映，互聯網等數據業(yè)務占用了90％的帶寬資源，卻只能帶來10％的業(yè)務收入。這種投入和產出的失衡影響了運營商進行網間擴容的積極性，進一步引發(fā)網間通信質量問題。

　　●網間結算的缺陷。目前，除了中國電信、中國網通、教育網之間不結算外，其他互聯網與中國電信和中國網通互聯時都要單方支付互聯結算費用。對于部分弱小網絡來說，這是一筆不小的費用，甚至成為互聯擴容的障礙。這與國際上的情況類似：發(fā)展中國家與美國進行互聯網互聯時，都要由發(fā)展中國家向美國單方支付互聯費用，雖然在ITU等國際場合多次提出這種付費體制的不合理，但是仍然難以改變。這個問題靠市場本身是無法解決的，必須依靠監(jiān)管力量的介入，尋找到更合理的網間結算標準和結算模式，才有可能改變這種情況。

　　●競爭觀念的局限?；ヂ摼W的核心精神應該是平等、開放、共享。但是，目前我國互聯網業(yè)務的競爭很大程度上還停留在爭奪用戶接入的層面，運營商們缺乏共同把市場做大的合作舉動。部分運營商認為，自己花費人力、財力建設的網站等應用資源，是吸引用戶的特色服務，因此只面向本網用戶開放。在傳輸上，也是優(yōu)先保證本網流量。實際上，互聯網資源的價值在于點擊，局限在本網內固然能在短期內獲得收益，但是并不利于長遠發(fā)展。

4 互聯網互聯互通監(jiān)管

　　互聯網互聯互通到底需不需要監(jiān)管？前些年，無論在國內還是在國際上，對互聯網是否需要監(jiān)管的問題都曾經引發(fā)大量爭論。隨著互聯網承載了越來越多的社會、經濟職責，網絡不再是與現實社會完全脫離的虛擬世界，應當對互聯網進行管制的觀點已經被廣泛接受。當互聯網業(yè)務成為電信級服務，當然也應當比照傳統(tǒng)電信業(yè)務對其實施監(jiān)管。盡管如此，互聯網互聯互通監(jiān)管幾乎沒有先例，可以借鑒的經驗極少，只能從頭摸索適合我國國情的監(jiān)管模式。

　　首先，作為提供電信業(yè)務的互聯網，其互聯互通監(jiān)管應當遵循以下原則：

　?。?）保障國家利益、行業(yè)利益和用戶合法權益的原則。互聯監(jiān)管追求的目標是社會利益的最大化，應將保障國家利益、行業(yè)利益和用戶合法權益作為首要目標。

　?。?）政府、行業(yè)和民間共同管理的原則。充分調動全社會的資源和力量管理互聯網，加強政府監(jiān)管、企業(yè)自律和社會監(jiān)督。

　　（3）把握監(jiān)管關鍵要素的原則?；ヂ摫O(jiān)管應圍繞互聯架構、互聯結算方式及價格、網間通信質量、企業(yè)營利模式等幾個要素展開。

　　（4）經濟手段、行政手段并用的原則。在網絡結構方面，監(jiān)管部門應要求企業(yè)按中長期規(guī)劃進行網絡建設。在網間帶寬嚴重不足時，監(jiān)管部門應要求企業(yè)進行擴容。在處理企業(yè)間的經濟利益問題時，由監(jiān)管部門提出指導性意見，鼓勵企業(yè)按照指導性意見進行協(xié)商，如達不成一致意見，可向監(jiān)管部門申請協(xié)調、裁決。

　?。?）逐步調整、穩(wěn)步推進的原則?；ヂ摫O(jiān)管改革涉及企業(yè)利益時，比如調整互聯結算方式及價格，應本著積極穩(wěn)妥的態(tài)度，制定近期、遠期調整方案，穩(wěn)步推進。

　　在充分分析當前存在問題的原因后，可以有針對性地從以下幾個方面對互聯網互聯互通的實施監(jiān)管：

　　●整體規(guī)劃互聯網互聯架構

　　通過業(yè)務預測，對我國互聯網互聯的網絡結構做出整體規(guī)劃，包括互聯方式（交換中心、直聯）、互聯地點、帶寬大小等，并按步驟分階段實施。充分發(fā)揮現有互聯資源的作用；鼓勵運營商或第三方出資建設和運營交換中心；根據業(yè)務需求，增設網間直聯點，將骨干網互聯點從目前的京滬穗擴展到其他主要城市，鼓勵建立省級互聯，減少網間流量繞轉，提高互聯效率，改善網間通信質量。

　　●制度化、規(guī)范化管理網間通信質量

　　通過制定技術標準，對網間通信質量指標和測試方法做出統(tǒng)一要求。建立定期通報制度，要求運營商每月進行通信質量測試并上報結果，以便及時發(fā)現問題，并監(jiān)督解決。制定互聯網網間通信質量監(jiān)督管理辦法，將互聯網網間通信障礙的處理規(guī)范化、制度化，依法明確處罰，對人為制造互聯網網間障礙的行為形成威懾。實踐證明，電話網監(jiān)測系統(tǒng)已成為輔助政府履行監(jiān)管職能的有力武器，在威懾互聯互通違規(guī)行為、處理互聯互通爭議、保障關鍵通信質量方面起到了重要的作用。因此，互聯網中也可以引入第三方監(jiān)測手段。當運營商申訴時可以通過第三方檢測進行印證，也可以主動發(fā)現問題，并判定網間通信質量問題的責任方。

　　●完善網間結算

　　結算政策應有利于國家信息化的建設，有利于互聯網的發(fā)展，有利于用戶合法權益的保護。結算政策既要體現互聯雙方各自的網絡價值，調動企業(yè)增配網間帶寬的積極性，又要體現信息源的價值，保護企業(yè)發(fā)展信息源的積極性。在市場不能完全解決問題的情況下，監(jiān)管部門要從全行業(yè)、多角度考慮，分步妥善地引導結算價格走向?？梢员３脂F有的交換中心結算價格為政府定價，直聯結算價格為市場定價的模式，利用交換中心結算政策間接影響直聯結算價格。如果這種間接影響的作用不明顯，則可由監(jiān)管部門對直聯價格進行上限管制。同時，結算模式也有待進一步研究，目前采用的是根據雙向流量平均值單向結算的模式，可供研究的還有帶寬結算價格＋流量結算價格、根據網絡價值和網絡資源占用進行雙向結算等模式。

　　●創(chuàng)新經營方式

　　互聯網作為一個新興的產業(yè)，技術和業(yè)務的創(chuàng)新是互聯網的生命。因此，監(jiān)管部門應當指導企業(yè)本著有利于國家信息化建設，有利于互聯網發(fā)展，有利于保障全體互聯網用戶合法權益的原則，采用技術創(chuàng)新、業(yè)務創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，在經營、收費模式上進行探索研究，向用戶提供差異化服務、個性化服務，滿足不同用戶的通信需求。在資源有限的情況下，解決帶寬資源占用與業(yè)務收入的矛盾，解決個別應用大量占用帶寬的新課題，爭取既保障大多數用戶使用質量提高，又不影響個別業(yè)務的用戶感知。

5 結束語

　　近期，信息產業(yè)部將把監(jiān)管重點放在解決中國電信和中國網通的互聯網互聯問題上。2005年兩網互聯帶寬擴容20G，2006年擴容40G，目前兩網互聯帶寬共計93Gbit/s，是2003年拆分之初時的5倍。在長途互聯電路兩網正在協(xié)商在京滬穗增設本地互聯，同時通過其他技術手段改善網間通信質量。相信我國的互聯網將為廣大用戶提供更方便、更快捷的服務。